Доклад: Муниципальное право

Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству

В Конституции РФ отсутствует четкость в оформлении содержания и субъектов права на местное самоуправление. Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя, законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как об его гарантиях (ст.133), с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст.130 ч.1), способа обеспечения "непосредственного действия" прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Таким образом, налицо два аспекта конституционной интерпретации местного самоуправления - как права граждан и населения и как гарантии реализации прав.

Анализируя конституционные положения, касающиеся права на местное самоуправление, необходимо ответить на следующие вопросы:

Что включает в себя конституционная категория "прав местного самоуправления" и можно ли ее отождествлять с правом граждан на местное самоуправление?

Можно ли считать, что "право населения на местное самоуправление" поглощается "правом граждан на местное самоуправление"?

Возможно вы искали - Шпаргалка: Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности

Право на местное самоуправление как конституционное право граждан

Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в главе 2 Конституции РФ. Проблематичным представляется рассмотрение данного права в рамках комплексного права граждан РФ на участие непосредственно или через представителей в управлении делами государства (ст.32 ч.1), если иметь в виду конституционную концепцию принципиального непризнания местного самоуправления государственным явлением. В то же время целый ряд прав и свобод человека и гражданина, названных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст.32 ч.2); право на участие в референдуме (ст.32 ч.2); право на получение информации (ч.4 ст.29); право на объединение (ст.30); свобода собраний (ст.31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33). Большая часть перечисленных прав отнесена Конституцией РФ к правам граждан РФ, хотя есть среди них и такие, которые сформулированы как основные права и свободы человека в узком значении данного термина1 , т.е. неотчуждаемые, принадлежащие каждому от рождения (ч.2 ст.17) - в частности, право на объединение (ст.30), право на информацию (ч.4 ст. 29).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее: Федеральный закон о местном самоуправлении)2 конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации - участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан, используя при этом аналогию с конституционным определением "собира-тельного" права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ст.3 п.1 и п.2). При этом наиболее важные "слагаемые" права граждан на местное самоуправление закрепляются особо: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 3 п.3, ст. 23); право на участие в референдуме (ст.3 п.1, ст.22); право на равный доступ к муниципальной службе (ст.3 п.4); право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.3 п.5); право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, о документах и материалах, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина (ст.3 п.6).

Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в главе 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 ч.1) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ст.131 ч.1), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ст.130 ч.2). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления:

право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст.131 ч.1 предлож.2);

Похожий материал - Шпаргалка: Шпаргалка по дисциплине Антимонопольное (конкурентное) право

право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ст.131 ч.2);

право на судебную защиту (ст.133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст.133): выражается в пункте 2 статьи 38 Федерального закона о местном самоуправлении как право органов местного самоуправления, что представляется, однако, не вполне точным (см. об этом ниже).

Таким образом, на основании проанализированных конституционных норм можно сделать вывод о том, что право на местное самоуправление является конституционным правом граждан и населения, хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе Конституции РФ. Соответственно, к "основам правового статуса личности в РФ" (ст.64) относятся лишь отдельные элементы права на местное самоуправление - перечисленные выше политические права граждан, в том числе связанные с участием в осуществлении местного самоуправления.

На конституционный характер права граждан на местное самоуправление постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по "курскому делу", в котором Суд подчеркнул, что "недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса" и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина)3 .

Очень интересно - Реферат: Государственная регистрация дополнительного выпуска акций

Право на местное самоуправление - индивидуальное или коллективное?

Обращает на себя внимание неоднозначность конституционной оценки права на местное самоуправление - как права каждого отдельного гражданина, с одной стороны, и как коллективного права населения соответствующей территории, с другой. В российской литературе широкое распространение получила трактовка, в соответствии с которой в принципе не проводится различий между указанными типами субъектов права на местное самоуправление4 , а население определяется как социально-философская категория, юридически воплощающаяся в совокупности граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории. В сущности именно эта позиция поддерживается и Конституционным Судом РФ, который, как уже было отмечено выше, ведет речь о защите конституционных прав граждан на местное самоуправление, в том числе о защите конституционного права гражданина совместно с другими гражданами самостоятельно решать вопросы местного значения5 . Таким образом, Конституционный Суд РФ не проводит качественных различий между комплексным конституционным правом населения на осуществление местного самоуправления и составляющими его отдельными правами граждан в сфере местного самоуправления. В любом случае речь идет об одном и том же субъекте - гражданине или гражданах.

Не вдаваясь в подробности дискуссии о понятии населения, отметим, что непризнание принципиальных различий между указанными субъектами не позволяет сделать акцент на другом важном вопросе - об индивидуальном или коллективном характере права на местное самоуправление. Попытки дать понятие индивидуального и коллективного права на местное самоуправление встречаются в литературе. Так, например, В.А. Четвернин, комментируя принципы организации власти, закрепленные в главе первой Конституции РФ, определяет право граждан на формирование и осуществление местного самоуправления как коллективное право, которое производно от индивидуального права гражданина на самостоятельное (совместно с другими гражданами) решение вопросов местного значения, т.е. на местное самоуправление. Таким образом, право на местное самоуправление рассматривается и как индивидуальное, и как коллективное. При этом, однако, автор не отграничивает индивидуальное право от коллективного ни по субъектам, ни по содержанию6 .

Понятие местного сообщества

В то же время использование конституционным законодателем термина "население" для обозначения субъекта права на самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. права на местное самоуправление в его обобщенном, собирательном смысле, представляется отнюдь не случайным. Нельзя не обратить внимание на качественные особенности субъекта комплексного права на осуществление местного самоуправления, каковым является население муниципального образования как некая социально-территориальная общность. В целях отграничения понятия населения в этом его значении от простой совокупности граждан, проживающих на определенной территории, в научный оборот были введены термины "территориальный коллектив", "местное сообщество". Последний из них активно использовался на этапе разработки Федерального закона о местном самоуправлении в ряде законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации7 , однако не был воспринят в принятом тексте Закона. "Местное сообщество" как особый субъект права на местное самоуправление до сих пор фигурирует в законодательстве целого ряда субъектов РФ8 . Речь идет при этом, как правило, о "тесно интегрированной локальной социальной общности - коллективе жителей определенного населенного пункта, который именно в этом своем качестве выступает как самостоятельный институт гражданского общества"9 . Примечательна в этой связи также классификация первичных субъектов местного самоуправления, предлагаемая Н.С. Бондарем: автор выделяет два уровня таких субъектов - местное сообщество как "первичную социально-территориальную группу, субъекта первичных самоуправленческих прав коллективного характера" и личность как "первичного носителя свободы, субъекта муниципальной демократии"10 .

Вам будет интересно - Реферат: Институт представительства в гражданском праве

Несмотря на то, что понятие местного сообщества не используется в федеральном законодательстве, оно имеет важное теоретическое значение для более глубокого понимания коллективного субъекта права на местное самоуправление. Трудно в этой связи согласиться с мнением В.А. Горожанина о том, что понятие местного сообщества не имеет ценности ни для юридической науки, ни для задач правотворческой практики11 . Когда законодатель ведет речь о местных интересах (интересах населения), местных традициях, вопросах местного значения, имеются в виду, прежде всего, интересы, традиции и вопросы, имеющие значение для населения как местного сообщества, а не простой совокупности граждан12 . Не случайным представляется в этой связи использование понятия местного сообщества в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ № 1370 от 15 октября 1999 г.13 , при описании конституционной модели местного самоуправления в России и раскрытии его роли в формировании демократического государства и гражданского общества (раздел 1, абз.15, 17).

Кроме того, представляется, что "местное сообщество" сыграло важную роль в качестве переходного понятия к юридической конструкции муниципального образования14 .

Муниципальное образование как субъект права на местное самоуправление

Даваемое в Федеральном законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:

Похожий материал - Реферат: Пределы рассмотрения дела кассационной инстанцией

"ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода"15 - местное самоуправление;

имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику (ст.11);

реализуют право на объединение в ассоциации и союзы (ст.10);

имеют территорию и границы (ст. ст. 12 и 13);

К-во Просмотров: 162